第二十二章 清代的制度
清代的制度，在大体上可以说是沿袭前朝的。至于摹仿东西洋，改革旧制，那已是末年的事了。
清代的宰相，亦是所谓内阁。但是只管政治，至于军事，则是交议政王大臣议奏的。世宗时，因西北用兵，设立军机处，后遂相沿未撤。从此以后，机要的事务，都归军机；惟寻常本章，乃归内阁。军机处之权，就超出内阁之上了。六部长官，都满、汉并置。注847而吏、户、兵、刑四部，尚侍之上，又有管部大臣，以至互相牵制，事权不一。还有理藩院，系管理蒙古的机关，虽以院名，而其设官的制度，亦和六部相同。都察院，左都御史和左副都御史，亦满、汉并置，注848其右都御史和右副都御史，则为总督、巡抚的兼衔。外官：督、抚在清代，亦成为常设的官。而属于布、按两司的道，亦若自成一级。于是督、抚、司、道、府、县，几乎成为五级了。压制重而展布难，所以民治易于荒废；统辖广而威权大，所以长官易于跋扈。和外国交通以后，首先设立的，为总理各国事务衙门，后来改为外务部。注849末年因办新政，复增设督办政务处等，其制度，都和军机处相像。到一九〇六年，筹备宪政，才把新设和旧有的机关，改并而成外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、农工商、邮传、理藩、法十一部。注850革命的一年，设立责任内阁，并裁军机处和吏、礼两部，而增设海军部和军谘府。省的区域，本自元明两代，相沿而来，殊嫌其过于庞大。末年议改官制时，很有主张废之而但存道或府的，但未能实行。当时改订外官制，仍以督抚为一省的长官。但改按察司为提法、学政为提学，而增设交涉司；裁分巡，而增设劝业、巡警两道。东三省和蒙、新、海、藏的官制，在清代是和内地不同的。奉天为陪京，设立户、礼、兵、刑、工五部，而以将军管旗人，府尹治民事。且有奉天、锦州两府。吉黑则只有将军、副都统等官。后来逐渐设厅。注851直至日俄战后，方才改设行省。其蒙古和新疆、青海、西藏，则都治以驻防之官。新疆改设行省，在中俄伊犁交涉了结之后。青海、西藏，则始终未曾改制。
清代取士之制，大略和明代相同。注852惟官缺都分满、汉。而蒙古及汉军、包衣，亦各有定缺，为其特异之点。戊戌变法时，尝废八股文，改试论策经义。政变后复旧。义和团乱后，又改。至一九〇五年，才废科举，专行学校教育。但学校毕业之士，仍有进士、举、贡、生员等名目，谓之奖励。到民国时代才废。注853
兵制有八旗、绿营之分。八旗编丁，起于佐领。每佐领三百人。五佐领设一参领。五参领设一都统，两副都统。此为清朝初年之制。后来得蒙古人和汉人，亦都用此法编制。所以旗兵又有满洲、蒙古、汉军之分。入关以后，收编的中国兵，则谓之绿营，而八旗又分禁旅和驻防两种。驻防的都统，改称将军。乾嘉以前，大抵出征以八旗为主；镇压内乱，则用绿营。川楚教匪之乱，八旗绿营，都不足用，反靠临时招募的乡勇，以平乱事，于是勇营大盛。所谓湘、淮军，在清朝兵制上，亦是勇营的一种。中法之战，勇营已觉其不足恃，到中日之战，就更形破产了。于是纷纷改练新操，是为新军。到末年，又要改行征兵制，于各省设督练公所，挑选各州县壮丁有身家的，入伍训练，为常备兵。三年放归田里，为续备兵。又三年，退为后备兵。又三年，则脱军籍。当时的计划，拟练新军三十六镇，未及成而亡。水师之制，清初分内河、外海。太平天国起后，曾国藩首练长江水师，和他角逐，而内河水师的制度一变。至于新式的海军，则创设于一八六二年。法、越战后，才立海军衙门。以旅顺和威海卫为军港。一时军容颇有可观，后来逐渐腐败。而海军衙门经费，又被那拉后修颐和园所移用。于是军费亦感缺乏。中日之战，遂至一败涂地。战后，海军衙门既裁，已经营的军港，又被列强租借，就几于不能成军了。
清朝的法律，大体是沿袭明朝的。其初以例附律。后未就将两种合纂，称为《律例》。其不平等之处，则宗室、觉罗和旗人，都有换刑。而其审判机关，亦和普通人民不同。注854流寓中国的外国人，犯了罪，全由中国的官长审讯，这是清初尚然如此。注855不过同类自犯，可以参酌本俗法为理。鸦片战后，各国有裁判权，就于国权大有损害了。末年，因为要取消领事裁判权，派沈家本、伍廷芳为修订法律大臣，把旧律加以修改。注856曾颁行《商律》和《公司律》。其民、刑律和民、刑事诉讼律，亦都定有草案，但未及颁行。审判机关，则改大理寺为大理院，为最高审判，其下则分高等、地方、初等三级。但亦未能推行。
赋役是仍行明朝一条鞭之制的。丁税既全是征银，而其所谓丁，又不过按粮摊派，则已不啻加重田赋，而免其役，所以清朝的所谓编审，不过是将全县旧有丁税若干，设法摊派之于有粮之家而已。注857和实际查验丁数，了无干涉。即使按期举行，所得的丁额，亦总不过如此。清圣祖明知其故，所以于一七一二年，注858特下“嗣后滋生人丁，永不加赋；丁赋之额，以康熙五十年册籍为准”之诏。既然如此，自然只得将丁银摊入地粮；而编审的手续，也当然可省；后来就但凭保甲以造户口册了。地丁而外，江苏、安徽、江西、湖北、湖南、浙江、河南、山东八省，又有漕粮。初征本色，末年亦改征折色。田赋而外，以关、盐两税为大宗。盐税仍行引制。由国家售盐于大商，而由大商各按引地，售与小民。此法本有保护商人专利之嫌。政府所以要取此制，只是取其收税的便利。但是初定引地时，总要根据于交通的情形；而某地定额若干，亦是参照该地方消费的数量而定的。历时既久，两者的情形，都不能无变更，而引地和盐额如故，于是私盐贱而官盐贵，国计民生，交受其弊，而商人也不免于坐困了。关有常关和新关两种。常关沿自明代，新关则是通商之后，增设于各口岸的。税率既经协定，而总税务司和税务司，又因外交和债务上的关系，限用外国人。革命之后，遂至将关税收入，存入外国银行，非经总税务司签字，不能提用。甚至偿还外债的余款，就是所谓关余的取用，亦须由其拨付，这真可谓太阿倒持了。厘金是起于太平军兴之后的。由各省布政司委员，设局征收。其额系值百抽一，所以谓之厘金。但是到后来，税率和应税之品，都没有一定；而设局过多，节节留难，所以病商最甚。《辛丑和约》，因我国的赔款负担重了。当时议约大臣，要求增加关税，外人乃以裁厘为交换条件。许我裁厘后将关税增加至值百抽五，然迄清世，两者都未能实行。注859
【注释】
注847 尚书满、汉各一个，侍郎各二人。
注848 左都御史满、汉各一人，左副都御史各二人。
注849 这是有条约上的关系的。参看第十章注15。其改为外务部，亦系《辛丑和约》所订定。
注850 民政部，新设之巡警部改。度支部，户部改，新设的财政处、税务处都并入。礼部，太常、光禄、鸿胪三寺并入。学部，新设的学务处改，国子监并入。陆军部，兵部改，太仆寺和新设的练兵处并入。农工商部，工部改，新设的商部并入。理藩部，系理藩院改称。法部，刑部改。
注851 奉天将军，统辖旗人，惟实际只问军事，其旗人民刑事件，多归户、刑二部办理，旗人和汉人的词讼，旧例由州县会同将军的属官，如城守尉等办理。——因旗人不属汉官。——但因他们往往偏袒旗人，而又不懂得事，所以后来于知府以下，都加理事衔，令其专司审判。清代同知通判，通常冠以职名，如捕盗、抚民、江防、海防等是。其设于八旗驻防之地，以理汉人和旗人词讼的，谓之理事同知。同知所驻之地称厅。旗人是兵民合一的，所以将军、副都统以下，凡带兵的官，也都是治民的官。汉人则不能如此。所以后来允许汉人移住，设立管理的机关，都是从设厅始。
注852 惟首场试四书文，次场试五经文。明代次场所试，在清则不试。
注853 当时京师立大学堂，省立高等学堂，府立中学堂，县立高、初两等小学堂。高等小学毕业的，为廪、增、附生。中学毕业的，为拔贡、优贡、岁贡。高等学堂毕业的为举人。大学毕业的为进士。其实业、师范等学校，各按其程度为比例。
注854 笞杖，宗室、觉罗罚养赡银，旗人鞭责。徒流，宗室、觉罗板责圈禁，旗人枷号。死罪，宗室、觉罗，都赐自尽。凡宗室、觉罗犯罪，由宗人府审问。八旗、包衣，由内务府审问。徒以上咨刑部。旗人，在京由都统，在外由将军、都统、副都统审问。在京者徒以上咨刑部，在外的流以上申请。盛京旗人狱讼，都由户、刑两部审讯。徒流以上，由将军各部，府尹会断。
注855 《唐律疏议》卷六名例云：“诸化外人同类自犯者，各依本俗法。异类相犯者，以法律论。”《疏义》说：“化外人，谓蕃夷之国，别立君长者。各有风俗，制法不同，所以须问其本国之制，依其俗法断之。”这是各适其俗之意。惟异类相犯，若“高丽、百济相犯之类”，则国法各异，故即用中国之法定罪。至于外人犯中国法的，当然用中国法治罪。有时为怀柔起见，令其自行处治，如《宋史·日本传》，倭船火儿藤太明殴郑作死，诏械太明付其纲首，归治以其国之法，是其一例。详见《唐宋元时代中西通商史》本文二，考证十一、十二。
注856 改笞杖为罚金，徒流为工作，死刑存绞斩，而废凌迟、枭（xiāo）首等。
注857 当时之人，谓之“丁随粮行”。
注858 康熙五十一年。
注859 参看第五编第十六章。
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